Публикация в журнале «Финконтроль» № 02 за 2020 год «Законодательные новации муниципальная практика»

Некоторые проблемы

государственного (муниципального) финансового контроля

В настоящее время кризисные явления в мировой экономике предопределили необходимость экономного и рационального использования финансовых ресурсов государства. Значительность денежных средств, направляемых из федерального бюджета на покрытие расходов муниципальных образований, делает необходимым организацию эффективного контроля за их использованием.

В связи с изложенным в 2020 году возрастает роль системы муниципального финансового контроля, как экономической категории. Особо важное значение в данной ситуации имеет наличие современной нормативно-правовой базы и методологических основ функционирования контроля, совершенствование отдельных элементов контроля.

Организация финансового контроля в муниципальных образованиях - одна из первоочередных задач для органов власти и органов местного самоуправления, так как именно на местном уровне решаются важнейшие проблемы обеспечения жизнедеятельности граждан: образования, жилищно-коммунального и социально-бытового обслуживания, дорожного строительства, культурного досуга.

Законодательство в области бюджетных правоотношений меняется можно сказать стремительно. Кардинальные изменения внесены в Бюджетный кодекс Федеральными законами от 26.07.2019 № 199-ФЗ и от 01.04.2020 № 71-ФЗ  в части осуществления внешнего и внутреннего государственного (муниципального) контроля. Особенное значение для контрольных органов имеют изменения законодательства о применении мер принуждения – вынесении объектам контроля представлений и предписаний органов государственного (муниципального) финансового контроля (статья 270.2 БК РФ).

В прошлые годы Департаментом финансов администрации муниципального образования город Краснодар в рамках осуществления муниципального финансового контроля отработан механизм контроля за устранением выявленных по результатам контрольных мероприятий нарушений, а особенно - устранению причин и условий, повлекших установленные нарушения. Исполнение вынесенных представлений и предписаний контролировалось вплоть до поступления в бюджет денежных средств, израсходованных с нарушением положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В связи с последними изменениями норм  статьи 270.2 БК РФ, пункт   3.2. которой  установил, что  срок исполнения представления, предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля может быть продлен не более одного раза по обращению объекта контроля в порядке, предусмотренном федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, такой подход не представляется возможным.

Так, в 2018 году в рамках осуществления внутреннего муниципального финансового контроля Департаментом объектам контроля направлено 21 представление и предписание об устранении выявленных нарушений, а также причин и условий их повлёкши, кроме того, осуществлялся контроль за исполнением представлений  и предписаний по ранее проведенным проверкам. Объектами контроля в 2018 году в полной мере исполнено 16 представлений и предписаний, 4 исполнено частично, исполнение остальных оставалось на контроле Департамента.

В 2019 году вынесено 10 предписаний и представлений, снято с контроля 19 в связи с введением пункта 3.2 в ст. 270.2 БК РФ (то есть невозможностью продления сроков исполнения представлений, предписаний более одного раза). Таким образом, органом контроля уже однажды продленное предписание, представление должно быть снято с контроля независимо от того являются ли принятые объектом контроля меры к устранению нарушений исчерпывающими или возможно наиболее полное устранение нарушений: направлено письмо либо претензия подрядчику или  подан в суд иск о возмещении ущерба, причиненного нарушением условий исполнения муниципального контракта. В первом случае формально меры приняты, а возмещение денежных средств в бюджет весьма призрачно.

Другим вопросом, требующим решения, в настоящее время является формирование единого подхода к классификации нарушений в финансово-бюджетной сфере, устанавливаемых органами внешнего и внутреннего государственного (муниципального) контроля.

Так, Казначейством России утвержден 19.12.2017 Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере,  с изменениями и дополнениями от  31.12.2019. Данный Классификатор в своей работе применяют практически все органы внутреннего государственного (муниципального) контроля.

Органы внешнего государственного (муниципального) контроля руководствуются Классификатором нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), одобренным Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ 17.12.2014 (протокол № 2-СКСО, Коллегией Счетной палаты РФ 18.12.2014). Текст документа опубликован на сайте http://audit.gov.ru по состоянию на 28.01.2020.

Согласно подпункту 1.1.15 Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля) правовыми основаниями квалификации Нарушения главным распорядителем бюджетных средств порядка планирования бюджетных ассигнований и методики, устанавливаемой соответствующим финансовым органом, являются подпункт 4 пункта 1 статьи 158, пункт 1 статьи 174. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В то же время, согласно Классификатору нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством, код нарушений (риска) 01 02 01 00 01 01 Нарушение (риски) главным распорядителем бюджетных средств порядка планирования бюджетных ассигнований и методики, разработанной соответствующим финансовым органом, правовыми основаниями квалификации нарушения (риска)  являются нормы  части 1 статьи 174.2 Бюджетного кодекса РФ.

 Однозначность классификации нарушений позволит контролирующим органам работать более четко, слаженно в том числе в части устранения выявленных нарушений

Несомненно, утверждение федеральных стандартов осуществления внутреннего (государственного) муниципального контроля определит основные принципы контрольной деятельности. Но, на сегодняшний день практически отсутствуют методические рекомендации по проведению проверок в различных  отраслях социальной и производственной сферы.

 При этом изучаемые вопросы требуют специальных знаний в каждой из проверяемых отраслей. Выводы, изложенные в актах проверок, должны быть обоснованы ссылками на действующие в данной отрасли нормативные правовые акты. Принимая во внимание, что зачастую по результатам проверок применяются меры принуждения, обязывающие объекты контроля возместить в бюджет неправомерно использованные денежные средства, велика доля вероятности обжалования результатов контрольных мероприятий как в досудебном, так и судебном порядке.

Так, в 2017-2019 годах Департаментом финансов проведено более 120 проверок в отношении более 150 учреждений по вопросам использования порядка 10 млрд. рублей бюджетных средств. По результатам вынесено 79 представлений и предписаний об устранении установленных нарушений. Значительная часть вынесенных представлений и предписаний исполняется объектами контроля путем взыскания с третьих лиц в судебном порядке. Контроль за исполнением указанных мер принуждения также осуществляется ревизорами, выявившими данные нарушения.

Принимая во внимание вышеизложенное для обеспечения наиболее качественного проведения и оформления результатов контрольных мероприятий, исключения возможности обжалования результатов проверок, существует острая необходимость в методических рекомендациях по вопросам проведения и оформления проверок объектов контроля различной направленности.

Еще одной проблемой является вопрос возврата средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, в случае невыполнения учреждением установленных показателей качества и (или) объема.

Требования статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ предусматривают, практически, добровольный порядок возврата учреждениями средств субсидии, в  случае недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих объем  и  качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ). Как показывает практика, большинство учреждений, не выполнивших государственное задание, не имеет при этом остатков средств субсидии на его выполнение.

Законодательство не определяет источник средств, за счет которого учреждения должны осуществлять возврат в доход соответствующего бюджета указанных остатков средств субсидии на выполнение государственного задания.

По мнению Минфина России, изложенном в письме от 12 апреля 2016 года № 02-01-09/20629, возврат остатков субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания возможно осуществлять как за счет образовавшихся у бюджетных и автономных учреждений неиспользованных остатков субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, так и за счет других не запрещенных законом поступлений (в том числе за счет средств на выполнение государственного задания текущего года). Исключением являются средства, предоставленные учреждениям в соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 78.1 и статьи 78.2 Бюджетного кодекса РФ.

Аналогичная позиция высказана в письме Минфина России от 14 сентября 2017 года № 02-07-10/59464 по вопросу возврата, в случае неправомерного расходования средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания:  источник возврата - как за счет образовавшихся у бюджетных и автономных учреждений неиспользованных остатков субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, так и за счет других, не запрещенных законом поступлений (в том числе за счет средств на выполнение государственного задания текущего года).

В связи с изложенным, если учреждение, в случае отсутствия (либо недостаточности) средств от приносящей доход деятельности, возмещает средства субсидии в  результате недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих объем  и  качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ),  за счет средств субсидии на выполнение государственного задания текущего года, это ставит под угрозу его выполнение.

Подводя итог изложенному хочется отметить, что решение даже перечисленных проблем послужит повышению эффективности государственного (муниципального) финансового контроля.